La recente circolare del Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste relativa alla miscelazione tra olio extra vergine di oliva e olio di oliva vergine rappresenta un passaggio destinato a segnare il dibattito del settore oleario nei prossimi anni.
Il documento, sottoscritto dai Capi Dipartimento Giuseppe Blasi, Marco Lupo e Felice Assenza, nasce con l’obiettivo dichiarato di rafforzare la tutela del consumatore, garantire maggiore trasparenza del mercato e uniformare il comportamento degli organi di controllo. La posizione assunta dal Ministero è netta:
“un olio ottenuto dalla miscelazione di olio extra vergine e olio vergine non può essere classificato e commercializzato come olio extra vergine di oliva, ma deve essere ricondotto alla categoria inferiore dell’olio vergine”.
La circolare introduce, quindi, un indirizzo operativo preciso per gli uffici di controllo, in particolare per l’ICQRF e per gli altri organismi competenti.
Proprio il contenuto del documento, però, apre una questione giuridica di particolare interesse: “può una circolare amministrativa introdurre un limite alla commercializzazione che non è espressamente previsto dalla normativa europea?”
La risposta non è semplice e, probabilmente, sarà oggetto di confronto giuridico. La questione nasce dal fatto che la normativa europea sugli oli di oliva è molto dettagliata nel definire le categorie commerciali, i requisiti qualitativi e le modalità di etichettatura, ma non contiene un divieto esplicito della miscelazione tra olio extra vergine e olio vergine. Lo stesso Ministero, nella propria circolare, riconosce questo elemento quando afferma che “l’attuale quadro normativo di riferimento non reca un espresso divieto della pratica di miscelazione”.
Si tratta di una frase fondamentale perché fotografa il problema alla base dell’intera vicenda.
Il legislatore europeo ha disciplinato il sistema delle categorie dell’olio di oliva, distinguendo tra extra vergine e vergine, ma non ha stabilito in modo chiaro che la presenza di una quota di olio vergine determini automaticamente la perdita della categoria superiore, qualora il prodotto ottenuto dalla miscela possieda comunque i requisiti chimici e organolettici previsti per l’olio extra vergine.
La circolare del MASAF interviene, pertanto, in uno spazio interpretativo lasciato aperto dal diritto dell’Unione europea.
Il ragionamento seguito dal Ministero si basa principalmente sul principio della corretta informazione del consumatore previsto dall’articolo 7 del Regolamento (UE) n. 1169/2011. Secondo questa impostazione, indicare come “olio extra vergine di oliva” un prodotto ottenuto anche attraverso l’impiego di olio vergine potrebbe risultare fuorviante, poiché il consumatore assocerebbe la denominazione extra vergine alla categoria qualitativamente superiore senza essere informato della presenza di una componente appartenente alla categoria inferiore.
La finalità perseguita è certamente quella di garantire trasparenza e tutela del consumatore, principi che rappresentano valori fondamentali del diritto alimentare europeo.
Il punto centrale della discussione riguarda, però, il rapporto tra una norma generale sull’informazione alimentare e una disciplina specifica, quella degli oli di oliva, che stabilisce le condizioni per classificare un prodotto in una determinata categoria.
In altri termini, il dubbio giuridico è se l’articolo 7 del Regolamento 1169/2011 possa essere utilizzato per creare, attraverso un’interpretazione amministrativa, un nuovo criterio di classificazione non previsto direttamente dai regolamenti europei di settore.
È proprio qui che entra in gioco il principio della gerarchia delle fonti.
Nel nostro ordinamento, come in quello europeo, una circolare ministeriale non ha valore di legge, è uno strumento attraverso il quale l’Amministrazione fornisce indicazioni ai propri uffici per garantire uniformità nell’applicazione delle norme, ma non può modificare il contenuto della legislazione vigente né introdurre nuovi obblighi a carico degli operatori economici.
La giurisprudenza amministrativa ha più volte chiarito che le circolari sono atti interni privi di efficacia normativa esterna; possono orientare l’attività degli uffici pubblici, ma non vincolano i cittadini e, soprattutto, non vincolano il giudice, il quale deve valutare esclusivamente la conformità della condotta alla legge e al diritto dell’Unione europea.
Questo aspetto assume particolare importanza perché la circolare non si limita a fornire indicazioni interpretative, ma produce conseguenze operative molto concrete. Dal momento della sua pubblicazione, infatti, gli oli ottenuti dalla miscelazione tra extra vergine e vergine dovranno essere classificati come olio vergine. Gli operatori che non si adegueranno potranno essere sottoposti a contestazioni per violazione delle norme sull’informazione al consumatore, con applicazione delle sanzioni previste dal decreto legislativo n. 231/2017, che prevede sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni delle disposizioni sul regolamento UE n. 1169/2011, con importi variabili da 4.000 a 32.000 euro, aumentabili in base alla dimensione dell’impresa.
Sul piano dei controlli, quindi, la circolare cambia profondamente l’approccio dell’Amministrazione. Un ispettore che durante un controllo presso un frantoio, un deposito o un centro di confezionamento dovesse individuare un lotto ottenuto dalla miscelazione di olio extra vergine e olio vergine, commercializzato come extra vergine, procederà secondo l’indirizzo ministeriale.
Diverso sarà invece il piano dell’eventuale contenzioso. In caso di ricorso, il giudice non dovrà verificare semplicemente se l’operatore ha violato la circolare, ma dovrà stabilire se la circolare stessa abbia correttamente interpretato la normativa europea oppure se abbia introdotto un obbligo nuovo privo di una base normativa sufficiente.
A rendere ancora più interessante il quadro è la sentenza del Tribunale di Perugia del 18 ottobre 2023 (n. 2963), che ha affrontato proprio la liceità della miscelazione (blending). In quel caso il giudice ha assolto l’imputato con la formula “perché il fatto non sussiste”, ricordando come le stesse istituzioni (Ministero e Commissione UE) avessero già chiarito nel 2002 che la miscelazione tra olio vergine ed extra vergine è un’operazione del tutto lecita, purché il prodotto finale rispetti i requisiti chimici e organolettici della categoria superiore. Il Tribunale ha inoltre rimarcato che l’analisi organolettica (Panel Test) non costituisce una “prova legale” automatica, specialmente a fronte di analisi chimiche che confermano la qualità del prodotto.
La vicenda assume quindi un significato più ampio rispetto al solo settore oleario, in gioco vi è il delicato equilibrio tra la necessità di tutelare il consumatore, la libertà degli operatori economici e il principio secondo cui le limitazioni all’attività imprenditoriale devono trovare una chiara base normativa.
La circolare MASAF rappresenta certamente una scelta politica e amministrativa orientata alla massima tutela della qualità percepita dell’olio extra vergine italiano, tuttavia, la sua definitiva solidità giuridica dipenderà dalla capacità di resistere al confronto con il diritto europeo e con il principio di legalità delle sanzioni. È quindi possibile che la questione non si concluda con la pubblicazione della circolare, ma prosegua davanti ai giudici o trovi una soluzione definitiva attraverso un intervento della Commissione europea.
La vera risposta, infatti, potrà arrivare soltanto da una disciplina europea più chiara che stabilisca in modo inequivocabile se una miscela contenente olio vergine possa o meno mantenere la classificazione di olio extra vergine quando il prodotto finale rispetta tutti i requisiti previsti dalla normativa. Fino ad allora, il settore oleario si troverà davanti a una fase nuova, più rigorosa nei controlli, ma ancora aperta sul piano dell’interpretazione giuridica.
